2012年，《国务院关于城市优先发展公共交通的发展战略（国发[2012]64号）》发布，标志着公交优先发展上升为国家战略。这也是2008年交通运输部接管城市客运的指导职能后国家政策层面最大亮点。在此背景下，公交都市创建示范工程的开展，为国家公交优先战略的落地找到了着力点。在多年的城市交通发展中，公交一直是被动地追随城市发展的步伐。从根源上来说，是城市决策者对公交的主体地位缺乏认识。公交都市这一国家层面示范工程的开展，促进各示范城市的市长们提升了对公交主体地位的认识，并组织建立多部门协调机制， 共同推进公交优先发展。“十三五” 期间，我国经济发展进入新常态，新型城镇化建设成为拉动国民经济发展的有力助推器，公交都市将迎来新的发展契机。

城镇化：加速中小城市公交都市建设进程

根据《国家新型城镇化规划（2014-2020）》，我国城镇化将保持快速发展势头，一批中小城市将在“十三五”期间形成。城市交通基础设施建设是城市发展的重要推动力，也是拉动城市经济发展的重要引擎。据了解，目前，37个公交都市创建城市的交通基础设施建设缺口超过1.5万亿。

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城市交通是综合交通运输的重要节点，也是交通运输转型升级的重要载体。在综合交通运输体系的通道建设有序推进的同时，能否解决好城市客运发展这一关键的节点问题，可以说是综合交通运输体系建设成功与否的关键。深入推动公交都市建设，将有力地推动综合交通运输体系发展。

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“十三五”期间，快速增长的客运需求将带来城市公共交通基础设施建设需求的增长。城市公交停车场、首末站和港湾式停靠站公交场，层次分明、布局合理、衔接顺畅的城市客运枢纽建设需求增长迅速。城市地铁、轻轨、有轨电车、快速公共交通系统（BRT）等大中运量的运输方式发展迅速。非机动车停车换乘设施、出行信息服务设施等综合交通运输换乘、衔接服务设施需求快速增长。

然而，建设公交都市仍旧面临巨大挑战。据交通运输部科学研究院副总工程师江玉林介绍，城市交通拥堵、空气污染等城市病整从大城市向大城市和中小城市蔓延。“缓解城市交通拥堵、改善空气状况需要以发达的公共交通系统为基础，这对加快公交都市建设提出了新的挑战。”

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同时，在第一批公交都市建设过程中暴露出政策分类指导不足、投融资方式单一、信息化水平不高等问题亟待解决。中小城市的快速城镇化进程，使得政策制定者们站在了可以从规划源头实现公交引导城市发展的绝佳历史阶段。江玉林认为，机会稍纵即逝，如果不能在这个阶段解决好城市公共交通的问题，就难免重走目前特大城市和大城市的弯路。关于继续深人推进公交都市建设，江玉林给出了三条建议。

一是要以中小城市公交都市建设推动形成中小城市绿色出行模式。加强对不同类型城市公交优先发展的分类指导， 继续深化公交都市创建工作， 研究推进“十三五”时期中小城市公共交通优先发展，促进城市绿色出行。

二是要研究建立城市交通基础设施建设的多元化投融资途径。积极利用市场的力量，吸引社会资本加入，创新投融资模式。

三是要研究采取综合措施从法律法规、体制机制、标准规范等层面进一步深化改革，重视以市场需求为导向的公共交通服务供给，坚持以人为本的建设理念，建设老百姓满意的公交都市。

北欧经验：道路空间首先是要为人服务

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现代欧洲城市发展史与现在我国中小城市发展，有很多相似之处，具有较高的借鉴价值。

按照传统理解，中等城市建成区面积一般在几十平方公里到一百平方公里左右，平均出行距离一般不超过三、四公里。据上海市城乡建设和交通发展研究院总工程师陈必壮介绍，“这个出行距离比较合适慢行交通，如步行、自行车等等。” 可调查显示，国内中小城市公交增长非常缓慢，甚至公交出行比重下降，而小汽车却在迅猛发展。

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而从城市和交通的现状对比来看，北欧的主要城市主城区都不大，但公共交通都非常发达。据了解，斯德哥尔摩的交通方式结构中，公共交通分担率达到了39%。“对于这样规模的城市，要达到40%的规模是非常不容易的。而我国同等规模的城市，几乎没有一个能做到这样。”

陈必壮指出，北欧城市对于我国中小城市公共交通发展的借鉴意义，主要围绕理念更新，规划引导，以人为本，科学运营管理四个方面。“对城市交通来说，涉及人、车、路三大元素，排第一的永远是人。从这样的概念出发，我们的交通设施，特别是道路空间，首先是要为人服务。”陈必壮认为，对中小城市来说，公共交通改善效果不会明显；城市交通问题通过多修路可以改善；排堵保畅等，均是我国中小城市交通发展中，必须纠正的传统意义上的错误理念。“中小城市的交通问题，绝不是通过建更多路，给小汽车提供更多行驶和停车的空间来解决的。”

陈必壮表示，由于中小城市出行距离较短，必须首先要改善步行、自行车等慢行系统空间。同时考虑到出行距离较短的现实，更应要提高公交服务水平， 才能使中小城市的居民、市民更多地选择公共交通。据了解，现代欧洲城市拓展大多是在1950年前后开始的。起初也是从城市中心外扩发展，呈现了空间功能布局分散的现象。随着人口和就业岗位由中心城区的外迁，人们的出行更加依赖小汽车。但相当部分城市在这种趋势刚出现时，就意识到老城区和城市中心区， 并不能满足日益增加的小汽车发展对空间的需求。因此出台了一系列的严格限制小汽车进入这些区域的政策和措施。

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反观国内中小城市拓展，通常是简单的老城区蔓延，用所谓“摊大饼”向外蔓延发展，或跳出老城卫星城或者新城两种。“城市发展与交通系统没什么关系，更谈不上支撑和引导了。”

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因此，从北欧城市成功经验和国内城市失败经验的教训中，应充分认识到：必须重视规划的引作用，特别是城市交通与城市规划的协同， 注重TOD发展， 避免城市扩张的盲目性；把握好城市综合交通规划实质。中小城市普遍不重视城市规划，特别是城市综合交通规划，不注重城市规划与交通的协调发展。交通发展中过分强调骨干系统的建设，忽视公共交通引导城市发展作用。扎扎实实做好规划，规划中充分体现实现公交优先、TOD发展以及以人为本等理念，实现交通与城市发展的协调互动，投资、土地等资源以及政策扶持确保优先落实到公共交通、慢行交通系统提升方面。

北欧城市基本都会形成多层次、功能齐全的公共交通系统。有公交优先和专用路权，且主要道路上必须设有公交专用道，同时，都市区有近郊通勤铁路系统作为支撑。通过大大压缩小汽车空间，提高行人，公交服务质量，保障公交的整体服务水平。

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以哥本哈根为例，公交车分A类巴士、S类巴士和N类巴士，A类是市中心的主要巴士，S类巴士相当于快线巴士，N类巴士为夜间巴士，极大满足了各类人员出行不同需要。北欧城市的票价分为单程票、全日票、三日票、周票、季票等多种票制，同时大多分不同票价区，根据同一票价区，单程票可以在1小时之内享受所有公共交通工具间的换乘免费。由于实现了公交优先和严格限制小汽车使用的政策，公交运营能实现与铁路一样准点；网络布局的合理性和运营组织的科学性也保障了公共交通能像“ 打车”一样便捷。

南京：公交都市“ 领头羊”之惑

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越来越多的中国中小城市正在加速公共交通的建设。“公交优先发展战略在南京应该说从80年代第一轮交通规划确立以后，一直是长期坚持的。” 南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长、中国城市交通规划学术委员会副主任委员杨涛表示。

据了解，2007年，南京在全国省会城市中第一个发布了《交通发展白皮书》， 其最核心的战略就是公交优先。2010年，《南京城市总体规划》修编的时候，南京又在全国率先把“枢纽都市、公交都市、畅达都市”作为三大目标写入了总体规划文本。2012年，交通运输部明确提出了从国家层面上推动公交都市示范城市建设，南京成为了第一批国家创建公交都市示范城市。

2013年，南京拟定并全面推行了详细的公交都市实施方案，并进行了制度创新、设施及软件建设。在全国率先成立了市级政府的公共交通委员会和公交乘客委员会，实施公交资源整合，进行公交体制改革，对原来比较分散的公交体制进行了重新整合，并对公交优先的保障机制，尤其是在财政保障机制上做了硬性规定。同时，推动智能化公交发展，提高公共交通可靠性；推进定制巴士、高峰巴士，提高公共交通适应性，实施换乘优惠、刷卡优惠，改进公共交通经济性； 完善安全责任制， 保障公共交通安全性。

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通过三年多的努力， 南京已基本形成以轨道交通为骨干，常规公交为主体的多元公共交通体系，主城区公交出行占机动化比例达到61.3%，南京交通拥堵指数排名从第六名下降到第30名。交通运行水平显著提升，为支撑全市经济社会发展、引导城市空间拓展发挥了重要作用，保证了十运会、青奥会的成功举办， 也为国内外城市交通可持续发展提供了宝贵的实践经验。同时，在新能源推广上的不遗余力，更使得南京荣获全球城市交通领袖奖。

虽然成绩不菲，但杨涛坦言，南京公交体系建设仍存在弊端和不足。

城市公交体系还不够完善。无论是轨道交通还是地面功能交通，相对来讲是层次比较单一，支线公交缺乏是非常突出的问题。“南京曾推出一大批支线公交，很受老百姓欢迎。但小汽车快速普及化以后， 大量的城市支路被路面停车占有，支线公交被迫撤出城市支路。我们呼吁要重新陕复支线公交，还路给市民，还路给公交。”

场站建设不足，勃道交通换乘不便，公交路权得不到保障，公共交通发展的可持续保障等问题亟待解决。在杨涛看来，南京应以新一轮《南京交通发展白皮书》颁布实施和创建“公交都市”示范城市新三年行动计划实施为契机， 进一步突出公交优先发展战略，以公交线网层次更为丰富、路权优先更有保障、设施规模更为充足、运营服务更加可靠、行业管理更为先进的崭新面貌， 为广大市民和外来访竞争力的公交出行服务。

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杨涛建议，亟需突出公交引导的城市发展理念，实现南京城市的精明增长、精致发展。持续完善多层次、高效率、高品质的一体化公交系统，完善多积极发展互联网+公交新模式，倡导全民公交。“我们需要把互联网技术尽快跟公共交通结合起来，给市民提供更加方便，更加可靠的公交服务。这才是我们真正推动互联网技术， 为老百姓谋福利应当做的实事。” 杨涛表示。