袁建光：公交被钱所困，但不能迷了方向！一论坚持公交优先发展战略定位不会变-公交信息网

袁建光：公交被钱所困，但不能迷了方向！一论坚持公交优先发展战略定位不会变

2023年03月28日 11:32:00 来源：袁建光访问：次

公交被钱所困，但不能迷了方向

——一论坚持公交优先发展战略定位不会变

袁建光

历史的进程是波浪式地向前。当下，国人面对的是“严峻复杂的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务”，“改革发展稳定依然面临不少深层次矛盾，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大，经济恢复的基础尚不牢固，各种超预期因素随时可能发生”（引自“党的第二十届中央委员会第二次全体会议公报”）。

图片来源：商丘日报

近期发生的商丘公交一纸事件“暂停市区公交线路运营通告”，应属“各种超预期因素随时可能发生”的偶然中的必然，引起了全社会关注。当然，商丘公交车并没有暂停，商丘市委市政府和市交通运输局在第一时间关心到位，并依法依规查明情况，进一步纾困解难，确保市区公共交通正常运营。

商丘公交事件发生前后，一些媒体已陆续报道了全国其他城市公交被钱所困的的情况，如四川江油市、陕西西安市、天津市、甘肃兰州市、云南昆明市、福建永安市、湖南新化县、山西吕梁市、广西玉林市、广东汕尾市等。据新周刊记者不完全统计发现，目前全国已有超过20个地区一度宣布暂停部分或全部公交运营服务。这些宣布暂停公交服务的地区多数为县城（县级市）。

据笔者所了解的，以上这些城市的公交车停运现象并没有真实发生，当地政府几乎都在第一时间解决了市民的出行服务保障。有媒体报道的，如2022年8月，周口郸城县公交公司；同年12月16日，辽宁葫芦岛建昌县瑞通公交公司；今年1月中旬，广州市番禺区公交公司；2月12日，黑龙江漠河的公交公司；陕西榆林定边县公交公司；2月18日，广东清远佛冈县公交公司；另有今年2月，保定易县公交，其他县区公交线路等……以上公交都在政府监管部门及时有力地介入下，迅速撤回公告，宣布继续运营。

要说明的是，有些中小城市公交线路，及城乡公交一体化线路，在发展过程中，有着较多的线网调整和优化，应另当别论。

一、关键时刻，政府必须伸出“有形之手”的底层逻辑，事关国计民生

改革开放四十年我国城市公交得到快速发展。但我们也看到，伴着城镇化的快速推进，城市交通发展也面临新的挑战，诸如交通拥堵、小汽车尾气排放、环境污染等等。相形之下，城市公共交通具有集约高效、节能环保等优点便明显凸现。如此，优先发展公共交通，就成为提高政府基本公共服务水平的必然要求，成为构建资源节约型、环境友好型社会的国家战略选择。

在国发〔2012〕64号《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》文件中，明确提出了我国“实施城市公共交通优先发展战略”的优先发展理念、科学发展原则，建立持续发展机制等。强调“突出城市公共交通的公益属性，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置，着力提升城市公共交通保障水平。在规划布局、设施建设、技术装备、运营服务等方面，明确公共交通发展目标，落实保障措施，创新体制机制，形成城市公共交通优先发展的新格局。”

城市公交不能“停运”，在我国，除了有上述的国务院红头文件，具有约束规范指导作用，是上级政府考核下级政府的重要依据，还有2007年国务院法制办公室发布的文件《城市公共交通条例（草案）（征求意见稿）》，以及2019年国家交通部制订的《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》中的相关条例规定，虽说目前还不是法律，但具行政法规性质，前者第三十一条明确规定，“线路经营者因破产、解散或者其他原因不能正常运营时，城市人民政府公共交通主管部门应当及时采取措施，保证公共交通服务连续、稳定。”后者在第二十五条规定得更翔实，“城市公共汽(电)车企业因破产、解散或者其他原因不能运营时，应当提前书面报告城市公共交通管理部门，城市公共交通管理部门应当及时采取指定临时运营企业、调配车辆等应对措施，保证相关线路运营。”

基于以上的条例规定，各地政府都会及时应对停运突发事件，确保公交车的正常运营。即便是在政府财政相形见绌的困境下，也会出手解决。商丘的财政情况，2021年，一般公共预算收入190.13亿元，一般公共预算支出556.12亿元，有着三百多亿的缺口，按照政府的说法，该发给公交的补贴，还是坚持给的；2022年11月，河北张家口尚义县公交停运，当地政府立即从外地租用公交车在城区运营；有些地方政府用贴息帮助公交贷款度难关……总而言之，再穷不能穷公交！

二、“公交优先”的立法一直走在“尽快出台”之路上

当然，仅仅解燃眉之急不是长远之计。国家惟有立法，才能从根本上解决公交时时被钱所困的痛感！今年的全国两会上，参会的公交人大代表又多次呼吁条例尽快出台！其实，改革开放四十年，“公交优先”立法工作一直在进行中，且在加快步伐。近10多年来，国家主管部门曾先后三次将《城市公共交通条例》向社会公众公开征求意见，为增强立法的公开性和透明度，提高立法质量。

★ 第一次是2007年4月，国务院法制办公室公开征求对《城市公共交通条例》的意见。这一稿由建设部提交，在总则第三条中，定义城市公共交通是公益性事业。

★ 第二次是2010年10月，国务院法制办公室再次就《城市公共交通条例》征求意见。此前的2008年国务院机构改革已经完成，交通运输部接手管理城市公共交通，基本解决了城市公交管理体制问题。该《城市公共交通条例》稿由交通运输部提交，总则第三条修改为“国家应当加大资金投入，保障城市公共交通在城市交通中优先发展，确保城市公共交通在城市交通中的主导地位。”正式确立公交优先战略。

★ 第三次是2019年5月10日，国家司法部将《城市公共交通管理条例（征求意见稿）》及其说明公布，征求社会各界意见。总则第三条规定得明确而又具体：国家实施城市公共交通优先发展战略。城市人民政府应当建立和完善城市公共交通体系，统筹利用各种公共交通方式，为公众提供安全可靠、便捷高效、经济适用、节能环保的城市公共交通服务，引导公众优先选择公共交通方式出行。县级以上人民政府应当在城市规划、财税支持、用地供给、设施建设、道路通行、安全防范等方面保障城市公共交通发展。

★ 2022年7月5日，国务院办公厅印发《国务院2022年度立法工作计划》，其中《城市公共交通条例》（交通运输部起草）被列入拟制定、修订的行政法规第一条。

★ 2022年9月8日，司法部官网公开了社会持续关心关注《条例》出台一事，给予了解答。社会人士邹某某询问:“您好，城市公共交通管理条例，于2019年5月向社会公开征求意见，已过去两年半时间。请问什么时候可以正式颁布？谢谢。”司法部立法四局给予的答复是，“目前，我们正在会同交通运输部等有关部门，抓紧推进城市公共交通条例的审查修改工作，力争早日上报国务院常务会议审议，推动条例出台实施。”

★ 2023年2月2日，交通运输部办公厅印发了《关于2023年交通运输法制工作要点的通知》，该通知第二条“健全完善综合交通法规体系”中的第（二）点“推进行业重点法律法规立法进程”，排在第一位的就是“全力推动《城市公共交通条例》颁布出台和宣贯实施”。

三、公交条例的立法相对“漫长”的原因何在

有人不解，为什么公交条例的立法会如此地“漫长”？笔者认为，有主因和次因两大因素。

主因是，我国公交事业前进的每一步，都与政府改革与国家治理息息相关，都离不开国家建设的大平台。改革开放四十年，我国政府立足现实发展需要，同经济体制改革相适应，不断地在转型升级中进行改革，并以国家长期发展目标为引领，在改革、发展、稳定这三者平衡状态下发展（城市公交同理）。

图片来源：北京公交

（一）上世纪80年代，以现代化建设为平台。当时，随着国民衣食无忧的温饱问题初步解决，住行矛盾凸出，全国各大中城市面临的是乘车难，国务院及时出台了国发[1985]59号文件《国务院批转城乡建设环境保护部关于改革城市公共交通工作报告的通知》，明确“城市交通是关系到城市人民生活和生产的重要问题”，要求各地政府“结合本地情况贯彻执行”，解决城市交通拥挤问题，必须综合治理，对各种车辆严格管理，大力发展公共交通，增加客运车辆。各地要结合城市经济体制改革，贯彻多家经营、统一管理的方针，从人力、物力、财力上给予必要的支持，搞好搞活城市客运交通，使群众“乘车难”的问题逐步得到缓解。

图片来源：上海久事公交

（二）上世纪90年代，以建设社会主义市场经济为平台。九十年代，我国的社会主义市场经济初步形成，城市公交面临经营主体多元化，为适应新型的客运市场，迫切需要解决自身运转的体制、机制和票制改革。1992年，中共中央国务院作出“加快发展第三产业的决定”，再次明确城市公共客运交通作为城市公用事业，对国民经济发展具有全局性、先导性影响。1993年，国务院批转国家计委关于全国第三产业发展规划基本思路的通知中，进一步明确，特大城市要逐步建成快速轨道交通和快速路系统，强调要“广开建设资金渠道，逐步实行财政补贴和市场补偿结合的市政公用设施建设、维护资金筹措机制”，各地政府都调整了公交价格，缓解了资金短缺，补贴不到位的困境。

图片来源：天津公交

（三）新世纪2000年到2010年，以新的国家建设框架和法治国家建设为平台。2005年9月，国务院办公厅转发《关于优先发展城市公共交通意见的通知》，行业立法成了工作重点；2007年，十七大提出了建设社会主义和谐社会的发展目标，我国原有的经济建设、政治建设和文化建设“三位一体”国家建设框架，变为“四位一体”建设框架，加上了“社会建设”，要求政府能够保障社会基本民生、维护基本经济和社会秩序、促进社会公平正义。国务院法制办公室适时出台了对《城市公共交通条例》公开征求意见。

图片来源：重庆公交

（四）新世纪2010年后，以国家治理现代化为平台。2010年至今，国家治理现代化，十八大之后国家建设框架和国家治理再次发生重大变化。从国家建设框架看，由之前的“四位一体”发展为“五位一体”，加上了生态文明建设，公交优先的地位和作用进一步突出。从国家治理结构来看，其涉及的领域越来越多，不仅有经济、社会、文化，而且有天、地、人的总体和谐，不仅要解决改革、发展、稳定，而且要解决公平、正义、共享等等。在这样的发展结构和态势下，公交优先的立法也就顺理成章地提上议事日程。

次因是改革开放四十年，我国的城市公共交通发展特点是起步晚、发展快、变化大，公交立法难度系数高。对于立法者来说，做到科学立法、民主立法，会慎之又慎。我们从最新的2022年司法部立法内容公布，可发现《条例》日臻完善的轨迹：

图片来源：济南公交

首先对城市公共交通定位和发展方向，政府从定义城市公共交通是公益性事业，到规定“国家实施城市公共交通优先发展战略”（第三条），表明站位有了一个质的飞跃。城市公共交通优先发展战略的重要性在于，其是满足人民群众基本出行需求的交通方式，具有集约高效、节能环保的特点和优势，对城市发展具有支撑和带动作用。由此，精准框定了“城市公共交通”范围。城市公共交通，是指在城市人民政府确定的区域内，利用公共汽（电）车（含有轨电车，下同）、城市轨道交通系统和有关设施，按照核定的线路、站点、时间、票价运营，为公众提供基本出行服务的活动（第二条），出租车没有列入城市公共交通的组成部分。

图片来源：成都公交

二是《条例》明确政府在城市公共交通规划建设、运营管理、票价制定、财政补贴等方面的责任。特别是票价制定和财政补贴两项规定，明确责任在政府，“县级以上人民政府应当在城市规划、财税支持、用地供给、设施建设、道路通行、安全防范等方面保障城市公共交通发展”（第三条）；“县级以上人民政府应当采取多种措施，鼓励和引导各类投资主体参与城市公共交通基础设施建设和运营服务，并保障其合法权益”（第四条）；“ 城市公共交通票价实行政府定价”（第二十六条）、“合理确定财政补贴、补偿额度，并向社会公布”。（第二十八条）

图片来源：杭州公交

三是《条例》大幅增加了安全管理规定及轨道交通特别管理规定。对公交车驾驶员要求更高“除前款规定外（其中新增了“交通运营从业人员的身心健康及无交通违法行为”），从事城市公共汽（电）车运营服务的驾驶员还应当取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有1年以上驾驶经历，无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录（第二十二条）”；为城市地铁特列出“第五章城市轨道交通特别规定”共九条具体细则（四十四条～五十二条）。

图片来源：青岛公交

四是《条例》的一些规定多元化和具体化了。如首次提出鼓励城市公共汽（电）车企业提供定制化公共交通服务（第二十条）即定制公交，但提供者应该是已经取得特许经营权的经营者；如“城市人民政府应当推广应用新技术、新能源、新装备，加强城市公共交通智能化建设，推进信息技术在城市公共交通运营服务和安全管理方面的应用（第五条）”等。

图片来源：广州公交

五是《条例》重点提出推进城乡交通运输一体化发展。为让城市发展成果惠及更多群众，实现城乡公共交通服务均等化，为乡村振兴战略提供坚实的交通保障。《条例》新增“县级以上地方人民政府应当根据城乡居民出行需要，优化配置城乡公共交通资源，统筹协调城乡公共交通发展，逐步扩展公共交通服务范围”（第六条）。并在附则中提出了一个“适用”两个“参照”：县内开通公共交通的，适用公交条例；“城市间公共交通”和“用于公共交通服务的城市轮渡”，参照公交条例执行。即“城乡公交”，按照城市公交模式经营管理；“城际公交”，参照城市公交模式经营管理。

当前经济形势严峻，城市公共交通事业被钱所困，日子难熬！种种迹象表明，《城市公共交通条例》有望能尽早颁布施行，公交人期盼着，国家实施城市公共交通优先发展战略的法规出台后，有了定海神针，有法可依，依法行事，就不会迷失方向，困难难困公交人！

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