三、各城市公交优先政策

(一)财政补贴与资金投入情况

城市公共交通是关系到国计民生的社会公益事业。事实上,大多数国家(地区)的公交企业都存在运营收入不及运营开支这一矛盾,为促进“公交优先”,案例城市都对城市公共交通采取了不同的补贴机制和资金投入方式,如通过立法规定政府对于公交企业直接投资的责任,在税收等方面上给予优惠、补贴等,以保证公共交通硬件和服务的质量。

2006年,北京市政府投入116.7亿元,力促“公交优先”,其中31.37亿元用于支持地面公共交通发展,有力地支持了轨道交通建设、公交IC卡改革、公交车辆更新,对公交、地铁低价运营亏损和燃油涨价价差给予了适当补贴,保证了公交、地铁正常运营。从2007年1月1日开始,北京市统一市区地面公交普票票制票价,仅实施“普通卡享受4折、学生卡享受2折”优惠政策这一项,就安排折扣补贴34亿元。这一补贴力度是非常大的,这些实实在在的政策也使北京公交优先战略成为全国看点。

2004年,上海市政府取消了对公交企业的补贴,使公交企业彻底市场化。公交企业亏损比较严重,市民普遍反映公交票价比较高。从2007年开始,在《上海市人民政府关于优先发展城市公共交通的意见》中,政府确定了对公交重新补贴的政策。在政策上大力推行公交优先,对公益性强的公交发展项目给予适当的财政补贴,对公交换乘和老人、学生等出行也实行优惠政策,以降低市民出行成本。

日本政府对于公共交通建设的初始建设资金来源于国家财政贷款、中央政府补贴、地方政府补贴、私人款和其他形式的补贴。贷款和维修费用的偿还主要是通过道路使用收费收入。为了激励轨道线路的投资,政府采取了一系列补贴措施和优惠政策,如地铁补贴、新城轨道的补助、HPCPC日本铁道建设公团补助、电车补贴等,这样不但减轻了交通拥挤的压力,而且降低了将来的使用者通行费。

香港政府强调市场运作的优势,公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入,不提供补贴等直接资助,但在站场土地使用、首期登记费、牌照费和燃油税等方面给予公交公司间接补贴。还通过划拨或短期租借土地给公交公司建设公交保养场的方式进行补贴,政府建设公交首末站和中途停靠站并无偿提供给公交公司使用。

伦敦按照商业化原则经营公交,根据投标获得线路的经营合同确定政府的补贴。巴黎政府和大区投资在80%-100%,共同对巴士运营商提供补贴。政府出资以运营补贴款的方式出现,大区的出资有补贴和对运输公司低息贷款两种形式,用于巴士车站和设施的维护、提供多种运输方式联运信息、重新构造网络的研究、鼓励使用“清洁”车辆和控制车辆污染的活动等。

美国公交立法规定扶持公共交通所需的资金由地方政府、州政府和联邦政府共同解决,联邦政府的拨款主要用于资助公交基础设施的建设和改造。纽约公共交通营运收入来自于以下几个方面:乘客的票款(大约占50%)、地方政府补贴(占24%)、纽约州政府补贴(占23%)、联邦政府补贴(占2%)、其他来源(占1%)。纽约州政府加收燃料税,此项税收用于公交补贴。洛杉矶公交建设资金主要来源于财政补贴。政府对公交补贴有两种形式:一是财政拨款,二是由依法专为公交设立的资金提供补贴。公交企业接受补贴必须满足联邦政府的条件。

(二)快速公交系统发展状况

快速公交系统(BRT)被称为“地面上的地铁”,其效率像地铁一样高,但建设成本只相当于地铁的5%。在南北美洲、欧洲、亚洲共有39个城市发展了快速公交系统,国内外城市的快速公交系统建设实践证明了其对促进公交优先发展的意义,已经成为现代城市改善交通状况的战略举措之一。

库里蒂巴的公共交通系统是全巴西最密集繁忙的,但由于其高效的服务,这里从来没有塞过车,由于公共交通的极大诱惑力,在小汽车拥有量位居巴西第二的库里蒂巴,小汽车的使用率却是最低的。对于库里蒂巴公共交通的成功,该城市快速公交系统所起的作用是功不可没的。库里蒂巴是最早建设快速公交系统的城市,其快速公交系统现已成为其他城市的样板。库里蒂巴快速公交系统由快速线、直达线、小区间联线、输送线和枢纽站组成,覆盖了该市1100公里的道路,占城市道路85%的面积,满足了75%的市民的交通需求。在每条双向快速道路上,都设计有3个车道,中间车道是双向快速公交车道,专门留给巴士使用;两边各有一条机动车道,往返于不同方向的其他机动车在上面行驶。双向快速公交车道实行全封闭运行,严禁其他车辆进入。这条车道上的红绿灯由巴士司机自行控制,以便畅通无阻。

在国内,2005年12月30日,中国第一条快速公交线路——北京南中轴路大容量快速公交投入运营后,首日客流量突破10万人次,为沿线近20万居民提供出行便利。此后,杭州、昆明等地的快速公交线路也陆续开通,上海、广州、厦门、深圳、重庆等城市也在规划建设快速公交系统,中国城市优先发展快速公交系统逐渐成为趋势。

(三)管理与服务

公交是否得到优先发展,应该从乘客的感受上来评价,舒适、方便的乘车环境是“公交优先”的重要保证,只有公共交通有着私人交通不可比拟的优势时,公共交通才能成为人们的普遍选择。

上海市积极发展低耗、环保、舒适的新型公交车,以CNG(压缩天然气)公交车为主的公交车和出租车,提高了乘客乘车时的舒适度,降低了故障率。到2006年7月底,上海公交行业空调车占全部车辆的50%以上。在加快车辆更新的同时,行业管理部门加大了对车辆的监测和管理力度,逐步实现智能化调度、运营监控和提供乘车信息服务。此外,上海城市交通管理实施市中心区域和远郊区域“差别化”管理,结合社会主义新郊区、新农村建设的总体规划,制定了详细的区域公交发展规划,乡村巴士在各个区域发展迅猛。

香港拥有很成功的公交经营管理模式,一方面政府实行“积极不干预”的政策,强调市场运作的优势,公交服务全部由私营或公营机构经营,政府不直接介入,但在站场土地使用、首期登记费、牌照费和燃油税等方面给予公交公司间接补贴,让公交企业在市场环境下相互竞争,以期既能推动服务质量的提高,又能推动公共产品供给的增加;同时香港市政府对公交履行宏观管理职能,对公交工具实行总量控制与价格监管,政府派驻人员到公交运营公司的高级管理层,随时掌握公司的财务状况和经营状况,派驻政府工作人员负责审核常规公交线路规划,并对公司的重大决策提出政府的意见。

库里蒂巴为保证公交服务的质量,不仅对各条线路上行驶的巴士按照不同的功能层次用不同颜色予以标识,还在速度和载客人数等方面有严格的要求,以便于车辆辨认和交通管理。库里蒂巴的公交系统坚持以人为本的设计理念,处处为乘客着想。例如,在快速公交系统内使用统一的车票以方便乘客转换线路;在管道式车站的入口处,建有专门方便残疾人使用的升降梯等。此外,库里蒂巴将一体化的交通规划和高密度的城市土地利用规划融为一体,保证了新开发区和城市建成区的公交服务效率和水平。

日本东京在政府提出的东京大都市区的全面发展规划中,提出以公共交通为导向的城市土地发展政策,调整城市功能布局,目的是将城市功能分散到东京附近的郊区,以减少中心区的大量潮汐式交通,改善交通状况;随着日本的人口老龄化加速,日本政府颁布的交通法规规定,在车站通道、站前广场上设计无障碍的设施服务,以方便老年人、残疾人的出行。

新加坡推崇“对门”交通和“无缝”交通,力图将人们的工作、购物等各种活动用公交系统紧密地连接起来,把居民在不同交通工具转换间所需的步行距离控制在合理的范围之内,从而真正体现出公共交通的便捷。很多地铁车站本身就设在集购物、休闲、娱乐为一体的大型购物中心的地下,为人们提供了便利。

因此,许多有私家车的人平日里也选择乘地铁出门。

曼谷通过出行信息服务(TIS)、互联网和多媒体宽带网等提供各种公交系统的即时信息,在车站设置显示屏；在主要路段推出智能信号牌,及时告知驾车者道路交通情况以及停车场地信息。全球卫星定位的GPS系统使经营者可监视运行状况,以便发生拥堵、事故时,立即采取措施,保证运行可靠性。在城市道路交通管理方面,曼谷市根据道路在不同时段交通流量的变化,对隔离墩进行调整,灵活增减左右两边车道的数量,这样就避免了在不同时段道路一边闲置、一边堵塞的现象。

(四)对私家车的引导情况

一辆大型公交车所占路面相当于两辆小汽车所占路面,载客量却是两辆小汽车的40倍。近年私人小汽车拥有量不断增加,对城市交通产生了巨大的压力。因此,对私家小汽车的引导,直接与“公交优先”的实现有密切关系。

为适当控制私人小汽车过快过猛增长,日本政府规定,大城市小汽车交通控制在总交通量的25%以内,为控制小汽车、保证“公交优先”,日本政府采取了两项措施:一是提高税率,如小汽车的牌照税、燃油税;二是提高收费标准,如车辆的性能费、保险费、燃油价格、停车费、高速公路收费等。

至2005年末,上海市拥有各类民用车辆220．5万辆,平均每100人就拥有12辆。其中私人汽车拥有量为41万辆,比2004年增加了29．1%。上海市政府对私人汽车的增长实行非常严格的总量限制,为减缓汽车增长速度,政府对私人小汽车上牌实行总量控制,而且每年新增数量很少,在此基础上,实行牌照拍卖制度,而且费用越来越高。同时上海市政府禁止微型小汽车上高架桥,这使得微型小汽车和一些低档的经济型小汽车在上海根本没有市场。

南京市运用政策、价格调控手段,有序引导个体交通,逐步降低小汽车在城市中心区的使用率,引导自行车等个体交通出行方式向公共交通出行方式转变,对机动车停车实行级差收费管理(如市中心收费要比边缘地区高),控制路内停车。

香港政府采取多种经济手段,包括征收高额首期登记税、收取牌照费、征收燃油税、提高停车费等手段使用车变得十分昂贵,把香港私家车的年增长速度有效控制在2%左右。香港政府车辆很少,在出入口设计、道路使用、交通管理等各方面,政府不给公务车任何特权,最大限度地减少公务车对城市道路交通的负面影响。

为保证“公交优先”的发展,新加坡采取了比较严格的政策措施,严格控制私人汽车的拥有和使用,具体实施办法如下。

1、征收重税

新加坡对所有的进口新车一律征收45%的进口税,这不仅在东盟国家中是最高的,在世界上也称得上高税率。另外购车还得支付一笔数目不小的登记费以及相当于汽车市场价格150%的额外费用。为减少汽车尾气对空气的污染,从1992年开始,新加坡规定,售出的新车必须安装催化转换器。正因为如此,新加坡的汽车价格比起其他国家来说要高出许多。另外新加坡对汽车的使用年限有明确的规定,如果汽车寿命已经超过10年,那么道路税增加10%,超过14年则增加50%。

2、实行“拥车证”制度政

府每月发放一定数量的“拥车证”,公开拍卖。购得“拥车证”者才能购买新车和进口的二手车。“拥车证”使用期为10年,到期之后驾车者无论是继续使用原车还是另购新车,都必须支付另一笔费用。“拥车证”的价格依照市场供求关系的变化而上下浮动,其配额则在综合考虑上一年汽车的总数、每年的固定增加额度、报废汽车的数量等多种因素的基础上计算出来,与此同时也会结合实际情况作出进一步的调整。

3、周末车制度

挂红牌的周末车,只准在平日早7时之前或晚7时之后,或周末、节假日使用。政府对这类车实施税收优惠,车价较普通车便宜近一半,鼓励车主平日少驾车,以避免引起道路堵塞。

4、市区收费制

新加坡实施区域通行许可证计划,控制在交通高峰时段进入中央商务区等管制区内的车辆数,防止拥堵。除公交车以外的车辆必须购买区域通行许可证,才可进入管制区,该举措使其车流量陡降50%,效果显著,值得借鉴。另外,在快速道路实施收费举措,使得车流量陡降40%,目前新加坡所有快速道路在高峰时段的平均车速超过每小时60公里。广州在对待私人汽车消费的态度上采取了较上海要宽松的手段,引导有实力的消费者购买高档车,普通消费者乘坐公共交通工具,对微型小汽车实行禁止上牌,是导向发展型城市的代表。这些引导汽车消费的措施起到了很好地限制私人小汽车发展、保证“公交优先”的作用。