杨晓东
6月份，交通运输部发布了《2024年交通运输行业发展统计公报》，在城市客运运输服务方面，2024年完成城市客运量1067.97亿人次，同比增长5.7%。其中公共汽电车城市客运量386.70亿人次（+1.6%），城市轨道交通客运量322.09亿人次（+9.6%）。近十余年城市客运趋势（图1-1）表明：公共汽电车客运量在2014年始持续下滑，在2020年受新冠疫情影响断崖式下滑后，近几年仅恢复至疫情前（2019年）的51%~56%；近年来随着轨道网逐渐成型，同期轨道交通增长了35%，形成鲜明反差。此消彼长下，加之私家车、共享电动车等冲击，公共汽电车客运量在以后一段时间内恐仍不会有明显改观。
图1-1 全国历年城市客运量分布情况
除客运量断崖式下滑外，公交刚性成本攀升与政府补贴缩减的双重压力，更令行业举步维艰：近年来，内地多地公交深陷停运危机——L市、S市、B市、H市等地公交公司接连发布停运公告……尽管内地公交行业已步入寒冬， 但当我们审视香港和新加坡——这两个全球公交分担率最高的城市时，看到的却是截然不同的景象：它们凭借市场化机制和科技赋能，成功将公交打造成高效的城市动脉，而非沉重的财政包袱。这或许为我们指明了一条可行之路。
中华人民共和国香港特别行政区位于珠江口以东，北邻广东省深圳市，包含香港岛、九龙半岛、新界和周围200余个岛屿，陆地面积约为1113.7平方千米，总人口约为750万人（截止2023年）。香港地势以丘陵为主，平原地形缺乏，加之人口密集，土地资源严重稀缺，给城市拓展和道路网络规划带来了巨大挑战。因此，在“寸土寸金”的香港，优先发展高效、环保的公共交通系统，以及合理调控私家车使用，成为了缓解土地紧张、促进可持续发展的重要策略和必然路径。
香港公共交通包含铁路、专营巴士、非专营巴士、公共小巴、的士以及渡轮等城市客运出行方式。公共交通的日均客流量达到了1148万人次，公共交通的分担率在80%~90%，是全世界公交分担率最高的城市。香港公共交通主要分为三个层级：铁路为骨干，承担45%的客流，专营巴士+公共小巴为主力，覆盖轨道盲区，承担约45%的客流，非专营巴士充当辅助集体运输工具，为特定乘客提供特设服务，如高峰通勤、学生服务等。下面具体介绍专营巴士、公共小巴和非专营巴士。
在香港，专营巴士实行市场化运营，基本不依赖财政补贴。香港运输署通常向巴士运营商授予十年期的运营专营权（专营证）。专营权到期后，对于表现良好的运营商，可续期五年。 在紧急情况下，政府有权接管巴士公司。
在具体分工方面：香港运输署依据《公共巴士服务条例》，对专营巴士公司的线路调整、票价设定、车型选用及车辆维护等事项实施监管。同时，专营巴士公司可无偿使用公交场站等公共资源。相应地，专营巴士公司需制定涵盖线路规划、班次调度、车辆配置、场站管理等内容的运营计划及配套财务计划，提交运输署审核与批准。
目前，香港主要有四家私营专营巴士公司，分别为：九龙巴士（一九三三）有限公司（九巴）、城巴有限公司（城巴）、新大屿山巴士（1973）有限公司（屿巴）和龙运巴士有限公司（龙巴）。2023年，香港各专营巴士公司的盈利和收支情况如下图所示。从图中可见，虽不依赖财政补贴，但大部分香港专营巴士均可在票价收入、场站运营、广告收益等方面实现盈利。
公共小巴为乘客需求较低的区域提供服务，主要分为两种，一种绿色专线小巴，一种为红色小巴。绿色专线小巴提供固定服务，其路线、票价、车辆编配和行车时间时间表必须由香港运输署批准；在绿色专线小巴的线路遴选时，运输署会根据不同线路的服务范围以及乘客量等情况，将合适路线综合为一个组合，供营办商竞标申请经营，以确保绿色专线小巴服务能切合社区需要。红色小巴行走非固定路线，可以随手叫停、随时下车。运营模式是个体运营，由私营单位或者个体租赁红巴，每天的租金费用固定。
非专营巴士主要提供的服务包括居民服务、学生服务、雇员服务和游览服务等。为灵活满足市场的需要，非专营巴士服务基本上由使用者或团体或组织等与客运营业持证人直接安排。
香港专营巴士在基本不依赖政府财政补贴、实行纯市场化运营的情况下仍能取得良好成效，主要归功于以下关键因素：
1）有力的政策引导与需求管理：为保障公共交通优先发展，香港政府严格控制机动车牌照发放及电动车保有与使用。同时，高昂的机动车购置成本与停车费用进一步抬高了私家车使用门槛。这些措施有效抑制了私家车增长，变相提升了公共交通的吸引力。
2）清晰的多层次公交体系定位：香港构建了以轨道交通为骨干、专营巴士和公共小巴为主体、非专营巴士为补充的清晰公交服务层级。这种结构化的体系能够精准匹配多样化的市民出行需求。
3）动态优化的线网与服务：香港运输署与专营巴士公司定期根据客运量变化等数据评估线网效率。据此制定并实施线网重组方案，例如削减或整合低效路线。由此节省的资源则被重新配置至需求增长的既有线路或用于开辟新服务。
4）坚定的公交优先策略与科技赋能：全面落实公交优先通行权， 通过设置巴士专用道、巴士优先转线处、交通信号优先等措施保障公交路权。持续引入智能技术提升效能，广泛应用高级驾驶辅助系统（ADAS）、驾驶监测系统（DMS）、车速限制器（SLR）、蜂窝车联网技术（C-V2X）等，显著提升巴士行驶的安全性、准点率及运营效率。
新加坡位于马来半岛南端、马六甲海峡出入口，是一个城市国家，国土面积为735.2平方公里，总人口数达603.69万人，人口密度高达8211人/平方公里。由于新加坡地少人多，依赖高强度的土地开发和利用，其建设用地比例约占国土总面积的72%，一定程度上限制了道路建设空间，因此需要良好的公共交通设施和服务来支撑城市发展。新加坡的交通政策主要是：加强交通需求管理，限制小汽车拥有量，发展公共交通，减轻城市拥堵。
截止2024年，新加坡拥有105万辆小汽车，拥有率仅17.4%，类似城市中仅高于香港。新加坡的公共交通系统由轨道交通（包括地铁和轻轨，简称MRT和LRT）、公共汽车（新加坡称巴士）、出租车等组成，其最重要的特征便是一体化。新加坡是世界上实施TOD（Transit-Oriented Development，以公共交通为导向的开发）发展战略最好的案例之一。新加坡的TOD建设体现为自上而下的交通规划与土地使用的协同整合，实现了片区层级和公交线网的紧密结合。新加坡采用“新镇-邻里-组团”的片区层级，每个新镇包含住宅、商场、学校、公园、地铁站等，人口规模约15~25万；每个新镇包含5~6个邻里，每个邻里约4,000-6,000户家庭（2-3万人），包含住宅、邻里中心（小贩中心、超市、诊所）、学校、社区公园；每个邻里又由6~7个组团构成，每个组团约有1000～2000户居民，其相应配套相比新镇和邻里则进一步降级。相应地，公共交通服务的载体和承载力也根据片区的层级设定。速度快、运量大的MRT（地铁）承担干线+快线的职责，将中心城区和走廊上的多个卫星城联系起来；卫星城内部各邻里和中心之间的交通由速度稍慢、运量较小的LRT（轻轨）和公交巴士提供保障，通过控制站点和周边主要居住区之间的步行距离，拓展服务的覆盖范围。
新加坡的巴士服务采用承包模式，政府指定陆地交通局（Land Transport Authority，简称陆交局）根据公交场站位置、客运量、分布地区等指标将多条线路搭配组合，并以“线路组合”为单位公开招标运营企业。竞标成功后，陆交局与运营商将就每个“线路组合”签订5-10年期的合同，到期后重新招标。在该模式下，政府承担监管职责，包括制定公交发展战略，规划公交线路，制定票价政策，制定公交运营标准，提供车辆、场站、枢纽等设施设备资产，并按合同支付运营企业固定的服务费用，监管运营商并进行奖惩考核。运营企业承担经营职责，包括设施设备资产维护、线路运营和管理等，按照合同要求提供优质的公交服务。在具体运营中，陆交局将票款收入回收，承担票款盈亏，并向运营企业支付定额和合同费；同时陆交局建立公交服务可靠性框架，通过准点率、额外等车时间等指标评估公交服务质量，从而给与运营企业相应金额的奖励与惩罚。
截自2023年底，新加坡居民的出行次数接近1300万人次/天，其中公交客运约800万，占全出行方式的63%，公交客运中巴士客运量约为375万人次/天，轨道客运量（地铁+轻轨）约为345万人次/天。
1）清晰的权责划分：在政府发包模式下，政府拥有公交核心资产（车辆、场站、枢纽）的所有权，处于主导地位，可通过有效调控与监督实现资源优化配置。运营商不持有资产所有权，大幅降低了其经营成本与风险（无需承担资产更新与折旧费用）。运营商仅负责资产的日常运营维护成本，可将更多资金聚焦于提升服务品质。
2）优化的财政负担：采用承包制后，政府依据中标合约向运营商支付固定运营成本和管理报酬。
票价制定权与票款收益归属政府，使政府能根据线路实际收入状况灵活调整服务，有效避免了以往盲目或过度补贴的问题。国际公共交通联合会(UITP)2024年报告显示，新加坡公交折算补贴率约为30%，远低于全球平均水平的52%。
3）严格的服务质量监管与激励：新加坡建立了一套基于准点率、乘客额外等候时间等关键指标的服务质量评估体系。运营商业绩达标可获得最高10%的报酬奖励，未达标则面临最高10%的报酬扣减。这一机制有力驱动运营商持续提升服务水平。
4）TOD开发反哺公交：高强度的以公共交通为导向（TOD）开发模式，促进了公交场站与商业功能的融合。便捷高效的公交网络反过来刺激了商业发展，增加了公共交通的非票款收益。这种良性循环显著降低了政府的财政补贴压力。
基于上述香港和新加坡的公交经验，为直观表现其公共交通优势，特选取北京和长沙进行对比分析（如下表所示）。对比发现，香港与新加坡的人口密度显著高于北京和长沙，在限制私家车拥有方面也更为严格。此外，香港和新加坡的轨道和巴士出行分担率较为均衡，其中香港的公交承载力更为出色。北京凭借庞大的人口基数，公共交通客运量较大且更多集中在轨道交通，但公共交通分担率低于新加坡和香港。长沙在人口规模上与新加坡、香港接近，但轨道交通和巴士系统的整体运载能力与服务水平存在显著差距，具有巨大的提升空间。
表3-1 各城市的公共交通情况对比
基于上述对比和前文中所所描述的香港、新加坡的先进公交经验，可以归纳出以下几个关键词：“交通需求控制”、“市场化”、“需求导向”“公交服务”、“TOD发展战略”……诚然，受限于城市既有规划和土地利用情况，TOD发展战略并非适用于每一个城市。同时，现阶段汽车产业作为国内一项支柱产业，短期内大部分城市不会对车辆购买和使用进行高强度限制；但即使对私家车使用进行限制，现有的公交服务水平又能否支撑转换而来的出行需求？因此，打铁还需自身硬，提升公共交通服务水平才是重塑公交核心竞争力的根本。我们仍可在香港、新加坡的先进公交经验中学习到以下几点：
1）市场化运作提高公交造血能力：
香港纯市场化竞争机制提高了专营公司的造血活力和经营能力，如动态调节票价、增加广告收入等，每年可获得可观收益；新加坡采用公交承包制实现所有权和经营权分离，通过降低运营企业成本来激发其运营活力，同时也降低了粗放式的补贴成本。
内地绝大部分公交运营企业依靠政府补贴维继，不仅企业自身缺乏变革动力，也给地方政府带来了巨大的财政压力，长此以往造成了“客流下滑-->补贴需求加剧-->补贴不到位-->服务降级-->客流下滑”的恶性循环。为破局，内地可借鉴两地经验，核心是建立“激励相容”机制：
适度引入竞争与市场化： 在保障公益前提下，探索特许经营、动态票价机制（挂钩成本/服务），并拓展广告等非票收入。
推行政府购买服务模式： 明确政府购买者角色，通过公开招标选择运营商，签订包含服务质量考核（KPI） 和成本目标的绩效合同，补贴（如车公里补贴）与考核强挂钩。
建立科学成本规制与补贴机制： 摒弃实报实销，建立精细化成本模型，基于规制成本和绩效精准补贴。
强化服务质量监管考核： 制定量化标准并严格考核，结果联动补贴与经营权。
上述机制可将补贴从“保生存”转向“购优质服务”，驱动企业主动提质增效降本，形成“服务提升→客流回升→收入提高”的良性循环，实现公益性与财政可持续的平衡。
目前成都、深圳等地已陆续进行改革，增加公交企业自身造血能力，如成都将维修和充电业务面向市场、开发老旧公交场站为文创园吸引企业入驻等。
2）以需求为导向提升公交服务质量：
香港和新加坡均构建了层次清晰、以需求为导向的公交体系。其线网布局紧密围绕社区出行需求，在保障服务效率的同时优化服务供给。例如，新加坡绝大部分线路高峰期的发车间隔可控制在10分钟以内，有效保障了候车稳定性。
相较之下，内地许多城市为凸显公交公益性，在线路规划时往往忽视功能定位，一味延伸线路以满足需求，导致大量公交线路设计冗长曲折。这不仅运行效率低下，也难以保障稳定发车间隔。为提升效率和服务水平，内地可借鉴两地经验，核心在于需求导向与效率优先：
建立分层服务体系： 构建“轨道骨干 - 干线公交 - 接驳公交 - 社区/定制公交”体系，明确各层级功能定位，确保服务覆盖。
按功能精简线路： 优化线网结构，减少重复布线，将有限资源集中投入，提升既有线路的发车频次和运行效率。
发展定制服务： 以社区为单位，针对通勤、通学、就医等特殊需求，开通灵活高效的定制公交线路，满足多元化出行。
值得关注的是， 内地部分城市如北京、成都、嘉兴、重庆等，已在探索微循环接驳和定制公交服务，这为推广上述分层、精简、定制化的改革方向提供了实践基础。
3）引入智能技术提升公交服务水平：
香港持续引入ADAS（高级驾驶辅助系统）、DMS（驾驶员监控系统）、SLR（车速限制器）及C-V2X（蜂窝车联网）等技术，有效提升了公交的智能化水平，保障了出行安全与效率。内地许多城市也在公交车上部署了ADAS、全景环视等系统以提升安全性。然而，为确保安全，部分城市对公交车速实施了较为严格的限制（如30至40公里/小时），这在保障安全的同时，严重制约了公交的运行效率，削弱了其作为交通工具的核心快捷价值。
在“车路云一体化”加速建设的背景下，公交车作为重要的网联化载体，其C-V2X终端渗透率正不断提升。融合ADAS、环视监控等技术的智能车载系统，可显著增强主动安全能力，无需过度依赖低速限制来保障安全。更重要的是，依托C-V2X实现车路协同，可与路侧控制系统联动，实施公交信号优先策略，有效减少车辆在路口的等待时间，从而系统性提升公交出行效率，深度落实公交优先战略。
香港用市场化机制让九巴年赚1亿，新加坡靠制度设计实现99.8%满意度，它们的共同点是：政府做精明的规则制定者，企业成为高效的服务者，科技成为精准的赋能者。内地公交要走出困境，必须告别"公益兜底"的粗放模式，用需求重构服务、用数据优化线网、用科技提升效率。只有当公交车比私家车更快更准时，乘客才会用脚投票——这才是公交重生的底层逻辑！
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作者：杨晓东 希迪智驾公共交通产品经理
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